Ο θεσμός των Αντιδημάρχων και ο θεσμός των Αντιπεριφερειαρχών στο ελληνικό σύστημα. Οι δευτεραγωνιστές της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

Ο θεσμός των Αντιδημάρχων και ο θεσμός των Αντιπεριφερειαρχών στο ελληνικό σύστημα.

Οι δευτεραγωνιστές της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

 

 

Εισαγωγή

Ο θεσμός των Αντιδημάρχων και ο θεσμός των Αντιπεριφερειαρχών αποτελούν χαρακτηριστικούς ρόλους της οργανωσιακής φυσιογνωμίας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης της Ελλάδος, συμβάλλοντας ιδιαιτέρως στη διαμόρφωση της υφιστάμενης κατάστασης στην αποκέντρωση των κρατικών αρμοδιοτήτων.

Με το δευτεραγωνιστικό τους ρόλο (υπό το συνθετικό «αντι-»), υποβοηθούν στη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων χωρίς να βρίσκονται σε θεσμική διαμάχη με τους κεντρικούς θεσμούς του Δημάρχου και του Περιφερειάρχη, αλλά συμπληρώνοντας και ταυτόχρονα αποσυμφορώντας διακριτά το έργο τους. Μεσολαβούν και μειώνουν την απόσταση μεταξύ: πολιτών και Αυτοδιοίκησης, πολιτών και Κεντρικής Διοίκησης, πολιτών και χώρου (οριζόντια και κάθετη τήρηση ίσων αποστάσεων όλων των εμπλεκομένων). Εκπροσωπούν το σύνολο των κατά τόπους φορολογουμένων στη δημόσια ζωή και φροντίζουν για την ανταποδοτικότητα των δημόσιων πολιτικών προς όφελος του κοινωνικού συνόλου. Παρακολουθούν, επιβλέπουν, ελέγχουν, προλαμβάνουν, προδιορθώνουν και εισηγούνται για την εκτέλεση του τοπικού έργου πρώτου και δεύτερου βαθμού, με σεβασμό και διαφανώς, ως προς το λειτούργημα που επιτελούν. Συμβάλλουν στην ενδυνάμωση της τοπικότητας των μικρών λειτουργικών περιοχών, που χαρακτηρίζουν το ελληνικό σύστημα οργάνωσης, προασπίζοντας τη λαογραφική αξία τους ενώ διαθέτουν τη θεσμική νομιμοποίηση να βοηθήσουν στη γεφύρωση του χάσματος μεταξύ συγκεντρωτισμού και τοπικισμού για οικονομική αυτοτέλεια και διοικητική αυτονομία των Ο.Τ.Α.

Παρά ταύτα, η πραγματική πρόκληση των θεσμών με επικουρική ιδιότητα, η οποία τους επιτρέπει τη διακριτική αλλά διακριτή υποβοήθηση των κύριων αρμοδιοτήτων των βασικών θεσμών, είναι τούτο: πώς θα ξεπεράσουν το δευτεραγωνιστικό τους ρόλο, που λόγω αυτού του ανταγωνισμού με τα κεντρικά όργανα, συχνά λειτουργεί αποσταθεροποιητικά έναντι των τοπικών σχημάτων και από δορυφόροι των βασικών θεσμών μπορούν να καθιερωθούν ως το κύριο στρώμα ασφαλείας σε περιπτώσεις κακοδιοίκησης.

 

1.Ο  Θεσμός των Αντιδημάρχων

 Ο θεσμός των Αντιδημάρχων αποτελεί έναν ιδιαίτερα σημαντικό πολιτικό θεσμό της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης, καθ’ ότι ο βοηθητικός ρόλος του συμβάλλει στην αποσυμφόρηση του δημοτικού έργου και την ορθολογικότερη δημοτική διοίκηση ενώ συνδέει τους απλούς δημότες με τα κέντρα λήψης αποφάσεων στο δήμο, αλλά και ευρύτερα.

Παρ’ όλα αυτά, είναι ένας θεσμός, για τον οποίο δεν υπάρχουν επαρκείς αναφορές στην ακαδημαϊκή συζήτηση και αυτό ενδεχομένως να οφείλεται, αφενός, στον δευτεραγωνιστικό τους ρόλο στην αυτοδιοίκηση και, αφετέρου, στο νεαρό της θέσπισής του.

Οι Αντιδήμαρχοι στην Καταστατική Οργάνωση των Ο.Τ.Α.

Ο θεσμός των Αντιδημάρχων καθιερώθηκε για πρώτη φορά με το ν. 1270/1982, άρθρο 15, σε δήμους με πληθυσμό άνω των 10.000 κατοίκων (2-3 Αντιδήμαρχοι, κατ’ αναλογία με το πληθυσμιακό μέγεθος του εκάστοτε δήμου). Όμως, ιστορικά διακρίνεται, ότι η προδιάθεση θέσπισής του ακολουθεί νωρίτερα το ελληνικό σύστημα Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αφού το αιρετό αξίωμα του δημάρχου αντιμετώπιζε θεσμικές και λειτουργικές δυσκολίες, οι οποίες επιβάρυναν το αυτοδιοικητικό προφίλ του. Έτσι, η αποτυχία των συμμετοχικών θεσμών και η κορύφωση της ισχύος των κομματικών μηχανισμών κατά τη δεκαετία του 1980 οδήγησε στην περαιτέρω αναβάθμιση της θέσης του δημάρχου. Και επειδή τοποθετούνται έπειτα από επιλογή του ιδίου, αποδίδεται, κατ’ αυτό τον τρόπο, πολιτικός χαρακτήρας στο αιρετό αξίωμά τους με διοικητικά χαρακτηριστικά. Αυτή ήταν η πρώτη ουσιαστική και επίσημη επαφή του νεοελληνικού κράτους με το θεσμό.

Στη συνέχεια, και ενώ η Αυτοδιοίκηση βρίσκεται σε έναν διαρκή διαλεκτικό ανταγωνισμό με την Αποκέντρωση και διαρκή διαφωνία ως προς το ρόλο τους, ο θεσμός των Αντιδημάρχων ενισχύεται μεν λειτουργικά ως προς την ποιότητα και τον όγκο των αρμοδιοτήτων, αλλά αποσταθεροποιείται θεσμικά, αφού παρατηρείται η τάση ολοένα και συχνότερης εναλλαγής συμβούλων σε θέσεις αντιδημάρχων (το λεγόμενο φαινόμενο των musical chairs), που συνεπάγεται πολιτικο-διοικητική αστάθεια. Κι αυτό, διότι, το δημαρχοκεντρικό μοντέλο που τοποθετούσε το δήμαρχο ως ένα μικρό πρωθυπουργό στο αυτοδιοικητικό σύστημα, τοποθετούσε αυτομάτως και υπό τον απόλυτο έλεγχό του το θεσμό των Αντιδημάρχων, οι οποίοι ήταν σαφώς περιορισμένοι ως προς την αρχή της επικουρικότητας, της συμμετοχικότητας, της δημοτικής αποκέντρωσης και δεν προσαρμόζονταν στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των δήμων. Μέχρι αυτό το χρονικό σημείο, ο χαρακτήρας των Αντιδημάρχων είναι δεσμευμένος από τη δημοτική συγκέντρωση, με τροχοπέδη την αδιαφάνεια ενώ η πολυπλοκότητα του συστήματος τον ξεπερνά. Ενώ οι Αντιδήμαρχοι είναι και πάλι στο παρασκήνιο της δημοτικής αποκέντρωσης, αυτός ο ρόλος ακολουθεί το θεσμό μέχρι τη δεκαετία του 2000 και την προσπάθεια ενδυνάμωσής του με το Νόμο 3463/2006 ως τον «Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων», που, όμως, δεν επήλθε στην πραγματικότητα.

Νόμος 3463/2006 «Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων»

Με την κύρωση του Νόμου 3463/2006 «Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων», ο θεσμός των Αντιδημάρχων επικουρεί το θεσμό του δημάρχου σε ρόλο συνυποστηρικτικό (άρθρο 87, παρ.1). Ορίζονται από τον ίδιο, με ελάχιστη διάρκεια θητείας το ένα (1) έτος (άρθρο 87, παρ. 2), ασκούν τις αρμοδιότητες που εκείνος τους μεταβιβάζει κατά την κρίση του ενώ μπορούν να τον αναπληρώνουν ή να τον αντικαθιστούν (άρθρα 88, 89, παρ. 1, 2). Μέχρι εδώ, ο χαρακτήρας των Αντιδημάρχων είναι περισσότερο διοικητικός, γραφειοκρατικός, παρά λειτουργικός και θεσμικός.

Νόμος 3852/2010 «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης»

Με την ψήφιση του Νόμου 3852/2010 για τη «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης», ο θεσμός των Αντιδημάρχων πλαισιώνει βοηθητικά το θεσμό των δημάρχων, με «καθ’ ύλην και κατά τόπο» (Φ.Ε.Κ. 87, άρθρο 59, παρ. 1) μεταβιβασμένες αρμοδιότητες από το δήμαρχο, επιχειρώντας να αμβλύνει το δημαρχοκεντρικό χαρακτήρα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Προ «Καλλικράτη», οι Αντιδήμαρχοι ασκούσαν τις θεματικές αρμοδιότητες που τους μεταβίβαζε ο δήμαρχος, ενώ μετά «Καλλικράτη» οι αρμοδιότητες αυτές απέκτησαν και τοπικό χαρακτήρα, ενισχύοντας την καλύτερη δημοτική διοίκηση των παλαιών συνενωμένων Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, των οποίων είναι επιβλέποντες, ομοίως και των φορέων και Υπηρεσιών τους, σημαίνοντας ταυτόχρονα και τον αντίστοιχο βαθμό πρωτοβουλιών, αλλά και ευθυνών, που πριν δεν διέθεταν. Η αναβάθμιση του ρόλου τους σε συνδετικό κρίκο της παλαιάς με τη νέα αυτοδιοίκηση είναι μεν θετική για το σύστημα οργάνωσης, αλλά με κινδύνους, ως προς την αποτελεσματικότητα που θα έχουν και την ευθύνη που πρώτη φορά απέκτησαν (λόγω ανωριμότητας του θεσμού). Το ηλικιακό όριο εκλογιμότητας μειώνεται στο 18^ο έτος ηλικίας των υποψηφίων. Ο αριθμός των Αντιδημάρχων σε κάθε –έπειτα από συνένωση– δήμο ορίζεται με βάση των αριθμό των κατοίκων, που διαμορφώνεται από τη συνένωση (Φ.Ε.Κ. 87, άρθρο 59, παρ. 2). Στις κατανεμημένες θέσεις στα δημοτικά συμβούλια δίδεται η δυνατότητα να ορίζονται και εκλεγμένοι σύμβουλοι των επιτυχόντων συνδυασμών της δημοτικής αντιπολίτευσης, ως πολιτικό αντίβαρο στις αποφάσεις των δημοτικών αρχών, αντισταθμίζοντας τον κίνδυνο των αποφάσεων των ψηφισμάτων, αλλά επιβραδύνοντας το χρόνο λήψης αυτών.

Οι καθ’ ύλην και κατά τόπο αρμοδιότητες των Αντιδημάρχων διαμορφώνονται ως εξής:

• α) Έχουν την ευθύνη της λειτουργίας των δημοτικών υπηρεσιών, που είναι εγκατεστημένες στη δημοτική ενότητα.
• β) Παρακολουθούν την εξέλιξη των έργων και των εργασιών, που εκτελούνται στη δημοτική ενότητα.
• γ) Μεριμνούν για την καλή κατάσταση και λειτουργία του εξοπλισμού, που βρίσκεται στη δημοτική ενότητα.
• δ) Υπογράφουν με εξουσιοδότηση του δημάρχου, βεβαιώσεις, πιστοποιητικά και λοιπά διοικητικά έγγραφα, που εκδίδονται από τις δημοτικές υπηρεσίες, που λειτουργούν στα όρια της δημοτικής ενότητας.
• ε) Συνεργάζονται με τους προέδρους των τοπικών και δημοτικών κοινοτήτων και τους εκπροσώπους των τοπικών κοινοτήτων για την επίλυση των προβλημάτων τους.
• στ) Ασκούν κάθε άλλη αρμοδιότητα, που μπορεί να τους μεταβιβάζει με απόφασή του ο δήμαρχος, που αφορά τη δημοτική ενότητα (Φ.Ε.Κ. 87, άρθρο 59, παρ. 4).

Οι Αντιδήμαρχοι υπηρετούν κατά ελάχιστη θητεία επί 2,5 δημοτικά έτη ενώ δεν επιτρέπεται να υπηρετήσουν ως πρόεδροι ή μέλη του προεδρείου του δημοτικού συμβουλίου (Φ.Ε.Κ. 87, άρθρο 59, παρ. 5). Μπορούν να αντικατασταθούν μόνο από άλλο Αντιδήμαρχο και με απόφαση του δημάρχου (Φ.Ε.Κ. 87, άρθρο 59, παρ. 7). Επιπλέον, κατοχυρώνεται το δικαίωμά τους στην αντιμισθία (στη θέση των εξόδων παράστασης, που ίσχυε προ «Καλλικράτη»). Επίσης, είναι επιφορτισμένοι με δεοντολογικές υποχρεώσεις, όπως ο σεβασμός στο λειτούργημα που ασκούν, η ευσυνειδησία, η τήρηση και η προάσπιση της δημόσιας διαφάνειας, της οποίας είναι υπόλογοι (Φ.Ε.Κ. 87, άρθρο 61, παρ. 1).

Από αυτό το χρονικό σημείο και έπειτα, ο χαρακτήρας των Αντιδημάρχων κατέστη περισσότερο λειτουργικός και θεσμικός, παρά διοικητικός και γραφειοκρατικός, προσαρμοσμένος στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των δήμων και με σχετική ελευθερία κινήσεων, λόγω της πραγματικής, έως ένα σημείο, αναβάθμισής του.

 

2.Ο Θεσμός των Αντιπεριφερειαρχών

Οι Αντιπεριφερειάρχες στην Καταστατική Οργάνωση των Ο.Τ.Α.

Ο θεσμός των Αντιπεριφερειαρχών ενεργοποιήθηκε με το Νόμο 3852/2010 «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης» και αποτελεί ιδιαίτερα σημαντικό όργανο εκπροσώπησης των πολιτών στην Τοπική Αυτοδιοίκηση β’ βαθμού και διοίκησης των τοπικών υποθέσεων της Περιφέρειας (Φ.Ε.Κ. 87, αριθ. 113, παρ. 1). Ο θεσμός πλαισιώνει επικουρικά το λειτούργημα των Περιφερειαρχών με «καθ’ ύλην και κατά τόπο» μεταβιβασμένες από τους ίδιους αρμοδιότητες, με σκοπό την αποσυμφόρηση του έργου τους και την αμεσότερη διοίκηση των περιφερειακών υποθέσεων (Φ.Ε.Κ. 87, αριθ. 113, παρ. 2). Οι Αντιπεριφερειάρχες μπορεί να εκλέγονται άμεσα και έμμεσα. Οι άμεσα εκλεγμένοι έχουν επιπλέον εκ του νόμου (Ν. 3852/2010, άρθρο 160, παρ.3) και τις ακόλουθες αρμοδιότητες :

• Διευθύνουν και εποπτεύουν τις υπηρεσίες της Περιφέρειας, που λειτουργούν στα όρια της Περιφερειακής Ενότητας.
• Προεδρεύουν του Συντονιστικού Οργάνου Πολιτικής Προστασίας της Περιφερειακής ενότητας.
• Εκτελούν τις αποφάσεις του Περιφερειάρχη, του Περιφερειακού Συμβουλίου και της Οικονομικής Επιτροπής, που αφορούν την Περιφερειακή Ενότητα όπου είναι κατά τόπο αρμόδιοι.
• Διατυπώνουν εισήγηση προς το Περιφερειακό Συμβούλιο για το σχεδιασμό μέτρων πολιτικής προστασίας της Περιφερειακής Ενότητας.
• Έχουν την ευθύνη για την πρόληψη, ετοιμότητα, αντιμετώπιση και αποκατάσταση των φυσικών και άλλων καταστροφών στην Περιφερειακή Ενότητά τους, σύμφωνα με τις οδηγίες και τις κατευθύνσεις που τους παρέχει ο Περιφερειάρχης. Πιο συγκεκριμένα, άπτεται των αρμοδιοτήτων τους η διάθεση και ο συντονισμός δράσης του απαραίτητου δυναμικού και των απαιτούμενων μέσων.

Ουσιαστικά, τοποθετήθηκαν στο κενό που δημιουργήθηκε από την κατάργηση των παλαιών Αντινομαρχών, ώστε αφενός να γεφυρώσουν το παραπάνω χάσμα και αφετέρου το χάσμα γενικότερα μεταξύ Κράτους – Περιφερειαρχών – Πολιτών.

 

3.Αντιπαραβολή των δύο Θεσμών, Ομοιότητες και Διαφορές

Ο θεσμός του Αντιδημάρχου και ο θεσμός του Αντιπεριφερειάρχη λειτουργούν παράλληλα και διακριτά στις δυο βαθμίδες Αυτοδιοίκησης, στην Τοπική και την Περιφερειακή αντίστοιχα, χωρίς να τέμνονται μεταξύ τους από σχέση διοικητικής ιεραρχίας ή οικονομικής εξάρτησης, διασταυρώνοντας, ωστόσο, ορισμένες θεσμικές και λειτουργικές αρμοδιότητες, που ορίζει ο κοινός νομοθέτης.

Με βάση τα όσα διατυπώθηκαν προηγούμενα, παρακάτω συνοψίζονται τα όμοια και τα διαφορετικά μεταξύ τους σημεία, αλλά και η αλληλεπίδραση αυτών με τους πολίτες:

 

Ομοιότητες

• Οι θεσμοί εκσυγχρονίστηκαν επί ν.3852/2010 – Πρόγραμμα Καλλικράτης.
• Εκλέγονται με κοινό σύστημα εκλογής.
• Ο αριθμός των αιρετών αποφασίζεται σε αντιστοιχία με τον τοπικό πληθυσμό του Δήμου / της Περιφέρειας.
• Έχουν επικουρικό και λειτουργικό χαρακτήρα, με κύρια υποχρέωση την αποσυμφόρηση του έργου των Δημάρχων / Περιφερειαρχών για αμεσότερη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, αλλά ενεργούν ως θεσμοί δορυφόροι με περιορισμένη αποφασιστική ισχύ και εκτελεστική λειτουργία.
• Ασκούν καθ’ ύλην και κατά τόπο μεταβιβασμένες αρμοδιότητες από το Δήμαρχο / Περιφερειάρχη.
• Διαθέτουν μια σχετική ελευθερία λήψης αποφάσεων στο (καθ’ ύλην) θεματικό ή εδαφικό τους πεδίο, αλλά με αυξημένο βαθμό ευθύνης για την ορθότητα στη λήψη των αποφάσεων.
• Απολαμβάνουν την απόδοση αντιμισθίας έναντι του λειτουργήματος που ασκούν.
• Ο έλεγχος των πράξεων διενεργείται από κοινή Δημόσια Αρχή των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων.
• Η ακαδημαϊκή συζήτηση είναι περιορισμένη και για τους δύο θεσμούς, και ως εκ τούτου, η εκπαίδευση ψηφοδελτίου υποψηφίων και εκλεγμένων σε θέματα Αντιδημάρχων και Αντιπεριφερειαρχών είναι μια ασθμαίνουσα διαδικασία.

 

Διαφορές

• Οι Αντιδήμαρχοι εκλέγονται έμμεσα, υποχρεούνται να διαμένουν στην έδρα του Δήμου που εκλέχθηκαν, ενώ οι Αντιπεριφερειάρχες που εκλέγονται κατά περιπτώσεις άμεσα / έμμεσα, δεν υποχρεούνται να διαμένουν στην έδρα της Περιφέρειας, που εκλέχθηκαν.
• Οι Αντιδήμαρχοι αποφασίζουν πραγματικά –έστω και περιορισμένα– για τις τοπικές υποθέσεις (π.χ. για την ποιότητα ζωής των πολιτών). Ενώ οι Αντιπεριφερειάρχες βρίσκονται κατά περιπτώσεις σε αποδυναμωμένο ρόλο (π.χ. για θέματα μετακινήσεων των πολιτών μεταξύ των νησιωτικών περιοχών).
• Οι Αντιδήμαρχοι προϋπήρχαν των Αντιπεριφερειαρχών, συνεπώς, διαθέτουν μεγαλύτερη εμπειρία ως προς την παρακολούθηση και αφομοίωση των μεταρρυθμίσεων έναντι των δεύτερων, που αναπληρώνουν το κενό των κατηργημένων Αντινομαρχών.
• Επικρατεί μια σύγχυση αρμοδιοτήτων κατά περιπτώσεις μεταξύ των δύο βαθμών Αυτοδιοίκησης: οι Αντιδήμαρχοι είναι αρμόδιοι για εξειδικευμένα τοπικά θέματα με σαφείς αρμοδιότητες, ενώ οι Αντιπεριφερειάρχες είναι αρμόδιοι για θέματα γενικής φύσεως του Κράτους.
• Η σχέση αντιμισθίας – τοπικής φορολογίας είναι περισσότερο ανταποδοτική προς τους πολίτες στην περίπτωση των Αντιδημάρχων, λόγω αυξημένου όγκου αρμοδιοτήτων ενώ στην περίπτωση των Αντιπεριφερειαρχών είναι λιγότερο ανταποδοτική, λόγω του μικρότερου όγκου αρμοδιοτήτων που καλούνται να διαχειριστούν.
• Οι Αντιδήμαρχοι μπορούν να είναι πιο ευέλικτοι, λόγω προηγούμενης εμπειρίας του θεσμού ενώ οι Αντιπεριφερειάρχες είναι πιο ευέλικτοι, λόγω μικρότερου όγκου αρμοδιοτήτων, αλλά πιο ευάλωτοι, λόγω έλλειψης προηγούμενης εμπειρίας του θεσμού, συν ότι έχουν να αντιμετωπίσουν πιθανή λάθος αντιστοίχιση και ερμηνεία των αρμοδιοτήτων από την αναπλήρωση των κατηργημένων Αντινομαρχών.
• Η άσκηση των αρμοδιοτήτων για τους Αντιδημάρχους είναι ευκολότερη, λόγω νομοθετικής σαφήνειας, και δυσκολότερη, λόγω χρονοδιαγραμμάτων και όγκου αρμοδιοτήτων ενώ για τους Αντιπεριφερειάρχες (αντίστροφα) είναι δυσκολότερη, λόγω νομοθετικής ασάφειας, και ευκολότερη, λόγω χρονοδιαγραμμάτων και μικρότερου όγκου.
• Οι Αντιπεριφερειάρχες είναι λιγότεροι στον αριθμό και για μεγαλύτερες εδαφικές ενότητες έναντι των Αντιδημάρχων, που είναι περισσότεροι και για μικρότερες εδαφικές ενότητες. Και επειδή υπερέχουν αριθμητικά, είναι πιο αντιπροσωπευτικός ο αριθμός τους για εξαγωγή συμπερασμάτων (π.χ. για την πολιτική φυσιογνωμία των Ο.Τ.Α.).
• Σε περιπτώσεις κακοδιοίκησης, οι Αντιδήμαρχοι βρίσκονται αντιμέτωποι με τη δικαιοσύνη για θέματα μικρότερης γεωγραφικής εμβέλειας ενώ οι Αντιπεριφερειάρχες πρέπει να απολογηθούν για θέματα μεγαλύτερης γεωγραφικής εμβέλειας (με ό,τι αυτό συνεπάγεται).

 

Αντί Επιλόγου : Μερικές Λογικές Αντιρρήσεις στους Θεσμούς

Όσον αφορά το θεσμό των Αντιδημάρχων, είναι σαφές, ότι προέκυψε για δύο λόγους: αφενός, ως το επικουρικό όργανο αποσυμφόρησης του έργου του αιρετού δημάρχου με πολλές αρμοδιότητες για μεγάλες εδαφικές ενότητες και αφετέρου, ως το αντίβαρο για την εξισορρόπηση του δημαρχοκεντρικού χαρακτήρα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, που επιτρέπει την παγίωση τοπικών αρχόντων με εξουσία μικρών πρωθυπουργών. Μια τέτοια ισορροπία μπορεί πολύ σωστά να επιτύχει εντός των τοπικών σχημάτων (δημοτικών παρατάξεων) ένα θεσμικό όργανο δίπλα και πίσω από το δήμαρχο, ώστε να τον παρακολουθεί διακριτικά, αλλά όχι δίπλα και μπροστά του, για να εκτελεί και τις αποφάσεις που του ανατίθενται. Επομένως, μπορούμε να πούμε με ασφάλεια, ότι σε πολλές περιπτώσεις ο δευτεραγωνιστής είναι εξίσου ή/και πιο σημαντικός από τον πρωταγωνιστή. Άλλωστε, κανείς εκτελεστικός διευθυντής δεν διεκπεραιώνει άριστα τα καθήκοντά του χωρίς τη βοήθεια μιας ομάδας, που τον περιβάλλει ως τα μάτια και τα χέρια του.

Ωστόσο, έχουμε να κάνουμε με ένα θεσμό, που παρά τη σημαίνουσα αξία του για τις τοπικές κοινωνίες, είναι από τη μία θεσμικά αποδυναμωμένος και από την άλλη πολιτικά εξαρτημένος από τις κομματικές γραμμές που μεταφέρουν οι δήμαρχοι στις τοπικές αποφάσεις καθώς και τις προσωπικές σχέσεις που αναπτύσσουν με τους ψηφοφόρους. Αυτό συνεπάγεται, ότι στο δημοτικό συμβούλιο υπάρχει ο κίνδυνος να ψηφίζουν πρώτα με γνώμονα τον κομματικό προσανατολισμό τους, έπειτα με βάση τις προσωπικές τους απόψεις και στο τέλος μεταφέροντας τις απόψεις των ψηφοφόρων· παρά όπως είδαμε τη διάθεση του κοινού νομοθέτη για βελτίωση του μοντέλου δημοτικής συγκέντρωσης. Γεγονός που σημαίνει, ότι δεν καταφέρνουν να μεγιστοποιήσουν τη χρησιμότητα της σχέσης αντιμισθίας – τοπικής φορολογίας, και τελικά, παραμένουν ως θεσμός – δορυφόρος του κεντρικού θεσμού του Δημάρχου, εμφανίζοντας χαμηλή οντολογική και πραγματική απόδοση (δηλαδή, δεν πραγματώνουν το διττό σκοπό τους).

Επίσης, πρέπει να λάβουμε υπ’ όψιν πως όταν ένας θεσμός δημιουργείται ως αντίβαρο σε κάποιον άλλο, το σύστημα υποδοχής δεν σημαίνει ότι θα συνοδευθεί απαραίτητα και από τις απαιτούμενες βελτιώσεις, ώστε να τον ενσωματώσει ομαλά· έτσι, ο νέος θεσμός πιθανόν να μην καταφέρει να σταθεροποιήσει θεσμικά και λειτουργικά τον δεύτερο ως ξεκίνησε, αντίθετα, κινδυνεύει να αποσταθεροποιηθεί και ο ίδιος· και τελικά να μην διαφύγει από τη σφαίρα επιρροής του κεντρικού και συγκεντρωτικού θεσμού.

Από την άλλη πλευρά, όμως, αν καταργηθεί ο θεσμός των Αντιδημάρχων σε ένα δήμο, θα καταργηθεί παράλληλα και ένα ιστορικό κομμάτι της ελληνικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης, όπου, μεταξύ άλλων, συνέβαλλε στη διαμόρφωση της αυτοδιοικητικής κατάστασης και ταυτότητας της τοπικής διακυβέρνησης της Ελλάδος, όπως είναι σήμερα (έχει δηλαδή μια λαογραφική αξία). Όπως ακριβώς συνέβη και με το θεσμό των Αντινομαρχών.

Όσον αφορά το θεσμό των Αντιπεριφερειαρχών, παρατηρούμε έναν καινούριο πραγματιστικά θεσμό, χωρίς προηγούμενη εμπειρία στην καταστατική οργάνωση για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων του β’ βαθμού Αυτοδιοίκησης (με αυτή τη μορφή), ο οποίος ευελπιστεί να αναπληρώσει το κενό και να αποκαταστήσει την ιστορική ασυνέχεια της αποκέντρωσης, που δημιουργήθηκε από την κατάργηση των παλαιών Αντινομαρχών.

Ωστόσο, παρατηρούμε ομοίως ένα θεσμό με αυξημένη τάση μιμήσεως ιδεαλιστικών προτύπων για ανάπτυξη πελατειακών σχέσεων, θεσμική εξάρτηση και εκτελεστική δέσμευση από τον Περιφερειάρχη, που πρέπει εν μέσω όλων αυτών να διαχειριστεί και να αποδείξει στην Κεντρική Διοίκηση, ότι μπορεί να συνεχίσει και να μην καταργηθεί (πρέπει να αντιμετωπίσει δυο αντιπάλους: πρώτα τον κακό εαυτό του και μετά τα αρνητικά σημεία του συστήματος τοπικής διακυβέρνησης).

Σε κάθε περίπτωση, αναγνωρίζουμε βεβαίως ότι εμφανίζει τη βούληση του κοινού νομοθέτη για εκσυγχρονισμό της διοίκησης των τοπικών υποθέσεων β’ βαθμού, για συνεκτική και ομοιόμορφη διοίκηση, εφόσον εφαρμόζει το ίδιο και στον α’ βαθμό Αυτοδιοίκησης.

 

Καταλήγοντας, για όλους τους παραπάνω λόγους, εφόσον ο κοινός νομοθέτης δηλώνει την προδιάθεσή του για πραγματικό εκσυγχρονισμό των δύο θεσμών, οι αιρετοί οφείλουν να αποδέχονται την πρόκληση και να αξιοποιούν τη διακριτικότητα της επικουρικής τους ιδιότητας (δηλαδή, να μετατρέπουν την απειλή σε ευκαιρία), η οποία, όμως, τους επιτρέπει να παράγουν δημόσιες πολιτικές προς όφελος της φροντίδας των τοπικών υποθέσεων, ως αποτελεσματικοί διευθύνοντες αιρετοί ή καλοί επαγγελματίες της Τοπικής και Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης.

 

________________

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

• Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης, (2009), Μελέτη για την Καταστατική Θέση των Αιρετών, επ. Κ.-Ν. Χλέπας, Αθήνα.
• Υπουργείο Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης & Αποκέντρωσης, (2006), Νόμος 3463, Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων, Αθήνα: Ελληνική Εταιρεία Ανάπτυξης και Αυτοδιοίκησης.
• Φύλλο Ελληνικής Κυβερνήσεως Α’ 87, (2010), Νόμος 3852 για τη Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης, Αθήνα.
• Χλέπας, Κ-Ν., (2012), Η Νέα Καταστατική Οργάνωση για την Τοπική Διακυβέρνηση, Ελληνικό Ανοικτό Πανεπιστήμιο.
• Χλέπας, Κ-Ν., (2012), Οι δημοτικοί σύμβουλοι: Μεταξύ δημοτικής ηγεσίας, εκπροσώπησης των πολιτών και διαμεσολάβησης των συμφερόντων.
• Χλέπας, Ν.-Κ. (2005), Ο Δήμαρχος ως Αιρετός Ηγέτης, Τόμος Α, Αθήνα: Εκδόσεις Παπαζήση.